Санкції — це здебільшого інформаційна зброя. Їх застосовують із політичною метою задля того, аби впливати на уми та серця виборців. Зокрема, під час війни вони грають роль інструмента пропаганди та контрпропаганди — детальніше у колонці журналіста Сергія Лямця.
Саме тут прихована головна вразливість санкцій, базова причина їхньої неефективності. Якщо вирішити проблему, завдати реального удару, знерухоміти агресора — це лише друга за пріоритетністю мета, то й досягнення цієї мети є другорядним.
Наприклад, лідери держав-членів ЄС обіцяли, що європейські санкції спричинять потужний економічний тиск на Росію та залишать її без ресурсів для ведення війни. Проте, фактично, саме ЄС забезпечила Росії економічну подушку, аби та продовжувала агресію ще протягом кількох років.
Аналогічно виглядають справи навколо компонентів російських ракет зі США, Японії, Південної Кореї, Австралії. Оголошена заборона на постачання до Росії елегантно оминається через треті країни (Китай, Туреччину, ОАЕ, Марокко, Казахстан, Киргизстан, Вірменію та Сербію).
Чому ж санкції не працюють? Невже союзники зрадили Україну? Все є досить очевидним. Немає жодної зради. Санкції не працюють тому, що вони — працюють.
Вони досягають рівно тієї мети, яку заклали творці. Ефект є достатнім, численні "споживачі санкційних послуг" набувають емоційної розрядки, а глибше питанням не цікавляться. А ось чому офіційні органи союзників протягом трьох років великої війни (анексія Криму відбулася у 2014 році) не перекрили потоки компонентів, хоча могли це зробити, — дійсно інтригуюче запитання.
Вкрай цікаво в цьому сенсі нещодавнє інтерв'ю Майкла Макфола російському блогеру у вигнанні Юрію Дудю. Макфол був послом США в Росії на перетині президентств Медведєва-Путіна, а після початку повномасштабного вторгнення створив The International Working Group on Ukrainian Sanctions при Стенфордському університеті, яку в Україні називають "групою Єрмака-Макфола". Ця міжнародна експертна група розробила безліч продуктів, зокрема, дорожні карти за індивідуальними та фінансовими санкціями, а також просувала конфіскацію суверенних активів РФ та підвищення ефективності санкцій.
Макфол визнав неефективність санкцій із практичної точки зору, адже війна не закінчена. Я звернув увагу ще на один цікавий момент. У цій розмові Юрій Дудь запитує Макфола про явне нестикування: чому санкції найважче вдарили по росіянах, які виїхали з РФ із почуття протесту, якщо це саме ті росіяни, які не підтримують війну? На це Макфол відповів: "Це все через Путіна". Іншими словами, головне — емоції.
До речі, саме з цієї причини Росія та Іран також запроваджують санкції у відповідь. З практичної точки зору, вони перешкоджають самій Росії. Але, незважаючи на безглуздість, вони працюють саме так, як повинні: впливають на населення. "Свій-чужий" є неймовірно потужною платформою. Інформаційний вплив — основа політики.
Це цілковито стосується України. "Чекати від санкцій будь-якого економічного ефекту не варто, тому що у них інше призначення — політичне. Показати, як для громадян України, так і для всього зовнішнього світу, політичне ставлення до цих суб'єктів", — вважає двічі міністр фінансів Ігор Уманський.
Трохи інформації у розвиток думки. З 2014 року санкції застосовуються в промислових масштабах. Проте їхня економічна ефективність – низька. Порівняємо кілька груп фактів.
Перший. За даними Держказначейства, до державного бюджету надійшли кошти, отримані у зв'язку з виконанням закону про санкції:
Це багато чи мало? Потрібно зрозуміти, із чим порівнювати. Для цього…
Ось друга група фактів — дані Мін'юсту. За словами екс-заступника міністра юстиції Інни Багатих, ВАКС стягнув на користь держави активи 87 підсанкційних осіб. Окрім інших, це активи, що належали російським олігархам Дерипасці, Ротенбергу та його сину, Євтушенкову, Худайнатову, Усманову, Шовкову, депутатам, колаборантам, компаніям, пов'язаним із ВПК РФ тощо.
Оцінюючи економічний ефект від накладених санкцій, Інна Багатих є дуже оптимістичною.
"Я не люблю нав'язувати свою думку, але, як на мене, тут є очевидний позитив, бо Дерипаска більше не є власником Миколаївського МГЗ і унікального Глухівського кар'єру кварцитів; Шовків — титанового месторождения ДемДЗК; Ротенберги більше не контролюють "Оушен Плазу"; Худайнатова немає в українській мережі Shell; Богуслаєва — у "Мотор Банку"; Лук'яненків — у Сумському НВО; Калашнікова — у "Мотордеталь-Конотоп". Можна багато перелічувати. Очікую рішення щодо VS Energy та інших активів "лужниківських", за Фрідманом та "Моршинською", за активами Медведчука", - каже вона.
Все це справді важливо, але з інформаційної точки зору. Проте дуже дивно, що доходи держави від конфіскації є катастрофічно низькими. Левову частку згаданих коштів надали приватизація Aeroc та управління Ocean Plaza.
Ось третя група даних, із дуже красномовними висновками. Нещодавно звільнена голова Національного агентства з питань виявлення, розшуку та управління активами, отриманими від корупційних та інших злочинів (АРМА), Олена Дума вважає, що санкції потрібні, проте вони мають бути дієвими.
"Щодо санкційної політики я мала багато зауважень. Аналітики брали і досвід, і пропозиції, які ми напрацювали в АРМА, щоб впровадити в державі. Бо суть одна — не працює санкційна політика", — сказала вона.
Обираючи між цими двома думками, я схильний довіряти думці пані Олени Думи. Вона очолювала АРМА протягом двох років і безпосередньо займалася конфіскованими активами.
Задля об'єктивності, наведу четверту групу даних. У звіті Рахункової палати України щодо діяльності АРМА йдеться, що з початку вторгнення до травня 2023 року до управління АРМА передано російських активів на суму понад 70 млрд грн (понад 2,5 млрд доларів). Найімовірніше, це результат застосування санкцій. Скільки майна потрапило до Фонду держмайна, наразі невідомо.
Зокрема, йдеться у звіті Рахункової палати, у період з 2022 року по перше півріччя 2024 року не забезпечено виконання 549 з 684 судових рішень, активи на суму понад 39,4 млрд гривень досі залишаються не прийнятими в управління, що призвело до втрати додаткових фінансових можливостей. А в парламенті "зависли" законопроекти, один із яких передбачає повернення АРМА права реалізовувати активи, які вже перебувають в управлінні Агентства, включаючи санкційні (до речі, право реалізації може відкрити можливість для сумнівних операцій та розпродажу конфіскованого майна у потрібні руки без офіційного конкурсу).
З наведених вище фактів я роблю наступний випадок. Україна має вкрай низьку економічну ефективність санкцій. Санкції в Україні — дійсно не працюють. Але це геть не випадковість і не наслідок хаосу в державній системі України, а скоріше закономірність. Адже головна мета санкцій — це інформаційний вплив.
Також зверну увагу на вибірковість, з якою накладалися санкції в Україні (це та сама проблема, що і з міжнародними санкціями, в яких постійно виявляються "дірки"). Зокрема, Ігор Уманський звернув увагу на той факт, що досі санкції покрили російських топ-чиновників не повністю. Так само вибірково Україна вводила санкції проти контрабандистів.
"У списки… не потрапили основні контрабандисти цигарок та алкоголю. Основних "схематозників" там немає", — сказав Уманський.
Гадаю, що це теж не випадково.
Побічний ефект такого підходу — довіра до санкцій втрачається. Вони десакралізуються — із чогось священного та дуже правильного вони стають чимось дуже брудним та навіть огидним. Із часом, вони дають протилежний ефект.
Ця властивість, хоч як це дивно, також має коріння у біології людини. Ми пам'ятаємо, що фізіолог здатний виробити у собаки умовний рефлекс — наприклад, виховати виділення слини у відповідь на включення лампочки. Проте умовний рефлекс згодом слабшає. Цей ефект називається "гасіння" (екстинкція).
Що частіше влада країни "тисне на кнопку" санкцій, тим слабший умовний рефлекс. Занадто часто підкріплення веде до фрустрації та гальмування. Аж доки одного дня, замість емоційної солідарності, вони починають викликати роздратування.
Так само відбувається із санкціями в Україні. Прірва між помпезністю слів та відсутністю реального ефекту стає дедалі помітнішою. Навіть для патріотично налаштованих співвітчизників, які щосили намагаються не дозволити цим думкам існувати у своїй голові.
Можу припустити, що в Україні механізм санкцій вже досить ґрунтовно виробив ресурс довіри, і гранична ефективність ось-ось перейде в негативні значення (де кожен новий пакет санкцій почне викликати роздратування), провокуючи переведення санкцій у категорію зневажених та небажаних.
Санкції мають ще два важливі аспекти. Той, про який я говоритиму далі, мав іти третім, але я навмисно змістив його на друге місце. Роблю це, аби яскравіше передати контраст із тим, про що йшлося вище.
Емоційний ефект санкцій відчувається миттєво, наслідки "наздоганяють" набагато пізніше. Зокрема, юридичні наслідки.
У лютому 2022 року, після вторгнення Росії в Україну, США, ЄС, Велика Британія, Японія, Австралія та Канада водночас розгорнули кампанію з пошуку та блокування активів, які підпадали під певні критерії (наприклад, гроші російських еліт). Група Task Force за перший рік роботи знайшла та заморозила активи росіян на 58 млрд доларів. Окремі країни, (зокрема Канада), затвердили закони, які дозволяли конфіскацію таких активів на користь відновлення України. Інші заявляли, що працюють над таким механізмом.
Країни ЄС, Велика Британія, Японія та США почали масово блокувати активи російських еліт. Найгучнішою новиною став арешт активів російського Центробанку на загальну суму близько 300 млрд доларів, переважно на території Євросоюзу.
Незважаючи на гучний початок і навіть на прийняття законів, що дозволяють проводити конфіскацію, наші західні союзники — не конфіскували активи Росії та російських еліт. Навпаки, вони виявили неймовірну обачність. З емоційної точки зору, властивої будь-якій країні у стані війни, українці або воліли не помічати такої поведінки, або говорили про подвійні стандарти Заходу. Однак, на мій погляд, найбільш ймовірне пояснення такій поведінці союзників — побоювання отримати цунамі зустрічних позовів. У державах, в яких суди реально, (а не на папері), відокремлені від інших гілок влади, ці побоювання аж ніяк не зайві.
Крім судів, існує небезпека заради миттєвих перемог (хай навіть диктуються найкращими намірами) порушити тендітний баланс інтересів. Показовим є кейс 300 млрд доларів Центробанку РФ.
Ці гроші залишаються заблокованими, а під заставу зароблених із них відсотків видаються кредити для поточної допомоги України. Однак про конфіскацію немає й мови. Така нерішучість пояснюється навіть не у високою ймовірністю за підсумком конфіскації сплачувати на користь Росії високі суми компенсацій. Справа у підвалинах міжнародного права.
Активи Центробанку Росії є власністю суверена, і вилучення суверенних коштів — це найвищий рівень конфлікту на планеті. Примусове вилучення частини резервів ЦБ РФ де-факто здатне докорінно підірвати довіру до світової фінансової системи, і непередбачувано вдарити по світових фінансових ринках. Держави, які досі вірили у високі гарантії збереження своїх коштів, що зберігаються в резервних валютах, миттєво взялися б шукати безпечніші гавані для капіталів. Конфіскації 300 млрд доларів на користь України поставила б на карту долю трильйонів доларів центробанків усього світу.
Таким чином, лідери світу чітко усвідомлюють, що друга за значущістю вразлива точка санкцій — це довгострокові негативні наслідки поквапливих рішень. Бюрократичні системи дорослих демократій, безперечно, це "знають" із історії. Гіркий досвід став великим учителем. Західні демократії обережні не тому, що вони слабовільні та нерішучі, або не усвідомлюють всієї гостроти загрози з боку Росії (хоча нам і здається, що це так).
Довгими століттями вони накопичували досвід як війн, а й повоєнного врегулювання. Вони вже знають, що вчорашні вороги завтра стають союзниками, про це вся історія старої Європи. Через це західні демократії виробили значну майстерність у побудові системи балансів, порушувати які не може навіть війна.
Зокрема, вони усвідомлюють супутні ризики, і тому ретельно опрацьовують юридичні нюанси кожного пакету санкцій. Молоді ж держави, до яких належить Україна, стрімголов біжать правовим мінним полем, керуючись миттєвими емоційними імпульсами. В ідеальному випадку, Мін'юст України мав ретельно візувати усі проекти рішень РНБО щодо санкцій. Поки що цього, певне, не відбувається.
Майбутні проблеми можна прогнозувати вже зараз. Справа в тому, що багато років поспіль Україна інституційно готувалася до вступу до ЄС. У рамках підготовки, Україна підписала десятки міжнародних угод. Серед них — зобов'язання визнавати рішення міжнародних судів та трибуналів. Вводячи санкції у дедалі більших масштабах, особливо проти українських громадян, чиновники РНБО необачно проігнорували цей факт.
Можу виявитися неправим, але схоже, що за останні три роки Україна виписала собі майбутні позови на мільярди доларів. Повернення власності плюс компенсації або просто компенсації — дуже ймовірні. Коли настане час платити, спрацюють міжнародні механізми, виконувати які ми урочисто зобов'язалися.
